信访工作与法律服务结合之初探
冯兴吾 袁野 刘金海
信访是社会组织管理者与管理相对人之间的一种社会活动。信访作为一种社会活动，早在我国古代即已产生、存在并发展。但“信访”一词是经历了长期历史发展才被确定下来。1966年7月，中央办公厅“信访处”的成立，标志着“信访”一词首先在党内被正式使用。1995年10月28日，国务院发布了《信访条例》，该条例规定信访是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政部门处理的活动。因此，《信访条例》颁布和实施，标志着我国信访工作纳入了法制化轨道。同时，也使法律服务（律师、公证、基层法律服务）介入信访工作，为走信访与法律服务结合之路提供了法律依据。在此，本文拟就信访与法律服务结合试作初析，以求讨教。
一、信访与法律服务结合必要性
1、从信访工作的原则分析
信访工作是一项政治性、政策性、法律性很强的工作。《信访条例》的颁布，解决了处理信访问题中程序性问题和法律依据问题，但解决实质性的具体问题仍需要遵循信访工作的基本原则。信访工作的基本原则就是处理信访问题的基准，包括：⑴坚持按照有关法律、法规、政策规定的原则；⑵坚持实事求是，以事实为依据的原则；⑶坚持政策的原则性与灵活性相统一的原则；⑷坚持思想疏导与解决实际问题相结合的原则；⑸坚持分级负责、归口办理与就地解决问题的原则。由此可见，信访工作最重要的原则就是要按照党和政府制定的法律、政策来回答和解决信访人提出的问题。信访人在信访中陈述的信访问题，可能全部是事实，可能仅仅部分是事实、部分不是事实，可能是其主观捏造的事实以及想象、演绎的事实。因此，信访工作人员要想尽一切办法，调查、收集各种证据，然后根据审查后的事实，依照法律、法规、政策等有关规定处理。
《中华人民共和国律师法》第2条规定，律师“是依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的执业人员”。《中华人民共和国公证暂行条例》第3条规定：“公证处是国家公证机关，公证处应当通过公证活动，教育公民遵守法律，维护社会主义法制”。公证员依法证明法律行为，有法律意义的文书和事实的真实性、合法性以保护公共财产，保护公民身份上、财产上的权利和合法权益。《司法部乡镇法律服务业务工作细则》第2条规定：“乡镇法律服务所通过开展各项业务，维护当事人的合法权益，维护法律、法规的正确实施，保障和促进社会主义民主法制建设和经济建设”。因此，无论提供法律服务的律师事务所、公证处、基层法律服务所办理各项法律业务，都必须以事实为根据，以法律为准绳，恪守职业纪律和职业道德，不得超越职责权限。
通过信访与法律服务的结合，在分流信访、减轻信访部门工作压力的同时，还可以使信访人懂得运用法律手段来维护其合法权益，培植其法制意识，提高法律素质，有利于推进依法治国的进程。同时，随着我国社会发展和法制逐步健全，信访的各项管理工作都将被纳入法制的轨道，因而各种信访的处理原则，必将越来越紧密同法律手段，尤其是法律服务，有机地结合在一起，形成完整的、统一的、和谐的管理体制，共同维护国家的长治久安。
2、从信访工作的属性分析
《信访条例》作为国家的行政法规，它明确了信访工作的领导、领导机关的职责以及领导干部对信访工作应负的责任等。可以说，信访工作是各级行政机关和各级行政机关负责人的一项重要工作，而不仅是信访部门和信访部门干部的工作。《信访条例》第3条规定：“各级行政机关应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民服务”。各级人民政府、各级行政机关以及各级行政机关的负责人，通过政府法律顾问（律师、公证员、基层法律服务工作者）提供法律服务，依法行政，为今后做好信访工作创造了有利条件。
建设社会主义政治文明是新时期的一项重要任务，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。信访工作是政府联系人民群众的桥梁和纽带，是维护和实现人民民主权利的重要途径，与政治文明息息相关，是社会主义政治建设的一个重要方面。同时，依法治国方略的实施，对提高全民的法律素质提出了新的更高的要求。信访与法律服务的结合，可以使信访人的法律知识不断丰富，法律素质不断提高，依法维权能力不断增强，从而促进信访的依法治理，形成良好的法治氛围。有利于调动群众行使民主权利、参与国家管理的积极性，有利于社会主义政治文明的健康发展。
3、从信访内容分析
信访内容是指信访人来信来访反映的信访事项。根据《信访条例》第8条规定：“信访人对下列事项，可以向有关行政机关提出：⑴对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求；⑵检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为；⑶控告侵害自己合法权益的行为；⑷其他信访事项”。由此看来信访内容极为广泛，既不受时空限制，又不受地域限制。本文认为信访内容具体应包括以下几类：
⑴维权类。是指信访人要求各级行政机关或有关部门，帮助解决本地区、本部门或公民、法人等与其权益密切相关的问题。如劳动就业、环境保护、下岗安置、房地产纠纷等。
⑵监督类。是指信访人检举、揭发、控告某个组织或个人违法乱纪，渎职失职行为等信访事项。如检举徇私舞弊、贪污受贿、腐化堕落、损公肥私等。《中华人民共和国宪法》第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。各级国家机关对人民负责，受人民监督，对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。
⑶建议类。是指信访人对各级行政机关和本部门的各项工作提出建议，献计献策的各类信访事项。如对党政建设，文教卫体政策、国民经济发展等提出建议。同时，也应包括信访人对社会问题反映情况，提出批评、表扬或意见的信访事项。如对市政建设、交通状况、农民负担等问题提出批评等等。
信访内容的多样性必然要求司法行政工作的创新，充分发挥律师、公证、基层法律服务的各项职能。信访人的合法权益受到侵害，向主管机关陈述理由，要求复议，改变或撤销纪律处分、行政处罚或民事、刑事处罚决定的各类信访事项，有关主管机关都必须为信访人提供法律帮助。对不服公安部门的裁决、人民检察院的起诉、人民法院的判决的信访，应分别由公安、检察、法院处理；对不服市场管理处理的应由工商部门或质量监督部门处理。以上问题的解决，无一不是依照法律、法规处理信访案件的结果。在任何一个环节都可以看到律师、公证员、基层法律服务工作者的作用。
4、从信访的职责分析
信访部门的职责包括：⑴为党和政府的中心工作服务；⑵按照党和政府的有关政策规定，实事求是地处理人民群众的信访问题；⑶向党和政府及领导人反映信访情况，提供有价值的信访信息
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