浅析巴西农村养老金计划及其对中国的启示
作者：白维军
论文关键词：养老金计划 非墩费 政府责任 农村养老保障
论文摘要：巴西的非缴费和政府主导型农村养老金计划，为我国农村养老保障制度的构建提供了有益借鉴。综合考量巴西的成功经验和中国大部分农村经济欠发达的实际情况，构建一个“家庭保障+土地保障+‘零支柱夕，的农村养老保障模式；并且实现政府在”新农保“中制度安排、财政政策以及行政管理上的责任回归，是一项积极而有效的政策选择。
一、引言
巴西是拉丁美洲最大和经济实力最强的发展中农业大国，农业人口和农业经济在整个人口结构与国民经济中占有重要地位。例如，2007年巴西农业人口3540万，占全国总人口的23 %.农业劳动力1150万，占劳动力总数的22 % .2007一2008年度巴西农业总产值2454亿美元，占国内生产总值的23% .中国第五次人口普查数据显示，截止2000年11月，我国总人口12. 95亿人。其中，农村人口80739万人，占总人口的63. 91 %.城乡贫富差距方面，1970年巴西城市家庭平均年收人为28669克鲁扎多，而农村家庭平均年收人为7569克鲁扎多，两者比值为3.73:l.2004年，巴西10%的富人占有近一半（46. 8010）的国民收人，而40%的贫困人口仅占有国民收人的10. 2%.中国的城乡贫富差距1983年为1. 82 :1, 2008年上升为3.31: 1因此，从农业人口数量多和城乡贫富差距较大来看，同为”金砖四国“的发展中国家，中、巴两国有着极其相似的境遇。此外，两国在国民经济基础、社会政策发展态势等方面也有着颇多的类似之处。在农村养老保障的政策设计方面，巴西坚持非缴费和政府主导的原则，而中国在《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中也强调要发挥其它养老方式的特定功能，强化政府在财政、制度、管理方面的责任。因而，选择巴西的农村养老金计划作为考察对象，能为我国农村社会养老保障制度提供有益的借鉴。
巴西在1971年实施了农村社会养老保险制度，经由1988年新宪法的制度调整，形成了目前非缴费、政府主导的农村养老金计划。中国则以1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本
方案（试行）》（以下简称《基本方案》）为实施农村社会养老保险制度的标志。但是，从1998年起，这一制度出现了参保人数下降、基金运作困难等问题。农村社会养老保险参保人数和参保率从1998年的8025万人和22. 8%降到2006年的5374万人和16. 5% .由于制度设计的缺陷，这项惠农政策并没有唤起农民的持续热情，被称为”旧农保“的首次农村社会养老保险实践也在惨淡经营中日渐衰微。2009年，为加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，逐步解决农民老有所养的问题，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），对年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民施以养老保险的政策保障。决定2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，到2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。《指导意见》的颁布与实施标志着新型农村社会养老保险制度（”新农保“）试点工作的正式启动。
通过对巴西农村养老金计划的研究，本文认为至少在以下两方面可以为我国农村社会养老保障的制度设计提供政策借鉴。首先，目前我国绝大多数农村还较为贫穷，让全体农民以参加完全积累的个人账户型养老保险作为养老的主要方式，具有较大的不现实性。所以，应建立一个非缴费型的”零支柱“模式，由政府承担主要供款责任，解决因贫困而无法参加缴费型养老保险农民的生存问题。同时，充分重视家庭保障和土地保障在解决农民养老中的重要作用，构建出一个”家庭保障+土地保障+零支柱声，的农村养老保障模式。其次，在目前大力推进的“新农保”中，应重新确立政府的主导地位，实现政府在制度建设、财政政策和行政管理中的责任回归。
二、巴西非缴费型农村养老金计划释读
20世纪20年代初，为缓和劳资冲突，巴西政府在国有企业和较大型的私有企业中按行业建立了退休和抚恤金制度，通过碎片化的制度安排，基本解决了有雇主职工的退休养老保障问题。但是，这些制度始终没有涉及到农村劳动者的养老保障问题。直至1971年，巴西军政府才颁布第11号补充法，制定了“救助农村劳动者计划”,将农村劳动者纳人到社会保险体系中。巴西农村养老金计划一开始就采取了被称为“特殊的养老保险”政策，即为农民提供保证最低生活水平的社会救助养老金。1974年，政府再次颁布法令，规定无论农民是否交纳过社会保险金，政府每月都会发给相当于最低工资一定比例的生活费。川至此，政府承担主要责任的非缴费型农村养老金计划得以确立和实施。即使在上世纪80年代末社会保障私有化改革席卷拉丁美洲的大环境下，巴西也没有放弃农村社会养老保险制度的非缴费特征。
巴西农村养老金计划在规制方面也是不断调整的。1971年的初始制度中，保障对象是农村男65岁以上、女60岁以上的老年人、残疾人和孤寡人口。养老金领取者需出示一个和城市职工缴费年限相同的参加农业劳动年限的证明，并接受当地政府部门的“家计调查”,作为是否符合领取养老金的条件。当时规定，养老金的直接领取人仅限为家庭中的“户主”,也就是说即使老年人配偶尚在，而且符合领取养老金的条件，也只能有一人享受此待遇。养老金的待遇水平也十分低下，仅相当于当地最低工资水平的1/2,寡妇领取的养老金更少，仅为最低工资水平的1/3.资金筹集方面，除国家财政拨款外，还包括农产品初次买卖价格中2. 1%的缴费，并且要求城镇雇主缴纳3%的工薪附加税，作为农村养老金计划的资金来源。虽然有诸多不尽如人意的地方，例如，城镇雇主缴费较高、领取者局限在“户主”等，但这一养老金计划的实施效果非常明显，在20世纪70年代末，每月大约有80多万人领取养老金，大大缓减了农村老年贫困者的养老问题。
1988年，巴西新宪法对农村养老金计划做出了新的规定。新宪法中再次强调了国家对农村社会保障的主导责任，并且把国家为农村家庭提供经济保障作为一项重要原则予以确立。新宪法规定，养老金的领取对象扩大到配偶，也就是由过去仅仅“户主”领取扩展为夫妻二人共同领取，这对改善老年生活具有实质性的意义。领取年龄方面，由原来的男65岁、女60岁，调整为男60岁、女55岁，充分显示了政府对农村劳动者的关怀与照顾。养老金的待遇水平也有了较大幅度的提高，农村养老金领取者统一享受等同于当地最低工资的待遇水平，废止此前1/2, 1/3的低水平限制。在农村养老金计划的缴费和给付方面，新制度并不要求农民自己缴费，而要求农产品的第一个买者向社会保障机构缴纳商品价格2. 2%的税收。领取养老金的条件为有从事农业劳动的年限记录，并且农业劳动时间与城市工人最低缴费年限相同。由于工作年限数据库在农村地区建立比较困难，因此，农业劳动年限由农业用地记录、农产品售卖情况记录或农业劳动者工会证明等方式来确定。
由此可见，巴西农村养老金计划彰显着政府主导性和非缴费性，而且待遇水平和覆盖面都在逐步提升。近年来，巴西在农村养老金计划中又采取了一些新的举措。例如，为扩大覆盖面并帮助那些真正需要帮助的农村居民，新制度提出要建立农村劳动力的纪录花名册，内容包括该农民的家庭成员数、收人水平、主要家庭开支等，目的就是清除那些潜在的受益者，找出那些真正的低收人者，探索合适的“进人—退出”机制。同时，进行了积极的制度整合。政府主张并积极支持协会、贸易联盟和自我雇用者、国内服务人员、农民之间的合作。如果这些措施实施无效，就由社会保险机构或政府建立一项公共措施来提供稳定的缴费制度和财政补助。
巴西农村养老金计划的实施产生了积极的社会效应，其对农村养老保障水平的提高和老年生活质量的改善具有明显的作用，领取养老金范围的扩大也大大改善了农村的贫困状况。而且，其对缩小城乡贫富差距也有重要意义。因为，农村有了非缴费型的养老金计划对于那些在城市打工的农村劳动者有着较大的吸引力，从另一个侧面鼓励了他们回乡创业，推动农村经济的发展。这种非缴费型的养老金计划面临的一个最大挑战就是政府财政负担问题，如果解决不好筹资问题必然影响到制度的实际效果和可持续性。但是，其非缴费性和政府承担主要责任的理念与做法，对我国欠发达地区农村社会养老保障制度构建具有极强的借鉴意义。
三、我国非缴费型农村养老保障模式的构建
为老年群体提供非缴费型养老金计划可追溯
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